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湖南省国有资产管理的探索与实践

2023-03-04 02:47:16 932

摘要:我国第一部行政事业性国有资产管理的行政法规——《行政事业性国有资产管理条例》(以下简称条例)的实施对强化国有资产管理和监督,理顺国有资产管理机制,促进国有资产管理规范化、法制化、科学化,提高国有资产利用效率、促进国有资产保值增值具有重要意义...

我国第一部行政事业性国有资产管理的行政法规——《行政事业性国有资产管理条例》(以下简称条例)的实施对强化国有资产管理和监督,理顺国有资产管理机制,促进国有资产管理规范化、法制化、科学化,提高国有资产利用效率、促进国有资产保值增值具有重要意义。湖南省结合实际认真贯彻落实条例精神与要求,发挥条例的规范和引领作用,以更大的信心、更有力的举措深化党政机关国有资产管理体制改革,加快构建机关事务工作新格局,形成一个意见、一个办法、一套班子、一次盘底、一本账的“五个一”工作机制,在国有资产摸清家底、规范管理、盘活资产上迈出坚实步伐,在国有资产管理改革实践中探索出了一条有效路径,促进全省党政机关国有资产管理更加科学规范。


深刻认识国有资产管理工作的重要性


管好国有资产是贯彻落实党中央、国务院决策部署,推进国有资产规范管理的重要任务。党中央、国务院高度重视国有资产管理工作,对加强行政事业性国有资产管理与监督提出明确要求,通过立法将保障行政单位履行职能和事业单位提供基本公共服务的行政事业性国有资产纳入法治轨道,从而构建安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的国有资产管理机制,为党和国家事业发展提供重要的物质基础。


管好国有资产是保障党政机关高效有序运转的重要保证。党政机关履行职能、有序运转以及提供公共服务,依赖于土地、房屋、公务用车、办公设备设施与家具、共用设备设施等国有资产资源的供给与保障,只有统筹管理好这些国有资产资源,提高资产管理效率和后勤服务水平,才能让各单位从繁琐的“内行政”事务中抽离出来,把更多精力集中到履行本职工作上。


管好国有资产是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。国有资产管理中存在的管理分散、政出多门、权属不清、底数不明、效率不高、体制不顺等问题严重影响了国有资产的保值增值,增加了腐败风险,降低行政效率。管好国有资产,提高统筹管理水平,激发国有资产活力和效率,才能使“人民的财产”得到保障,促进党风廉政建设,降低行政运行成本,进而提高国有资产治理能力和治理水平。


管好国有资产是机关事务部门履行职能的重要基础。机关事务工作具有内部行政性、服务保障性。为党和政府管好用好国有资产,发挥国有资产使用效能是机关事务部门的基本职责,也是保障机关事务部门行使职能的重要基础和物质条件,对于机关事务部门而言具有重要意义。


国有资产管理实践中的困难和矛盾


底数不清情况突出。在机构改革拆并、资产腾退移交、人员变更调整等诸多事项变动后,一些国有资产存在长期闲置、无人管理、账目丢失等情况,资产异动未及时反映登记更新异动信息。一些垂管系统、派出机构资产数量大、层级多、情况复杂。资产定期清查登记制度不完善、资产管理部门职责交叉、管理主体不明确等,导致一些国有资产底数不清,持续动态查实不到位。


权属不明现象突出。由于使用单位权属意识不强,对一些国有资产未办理相关产权证件。部分单位受特殊性、保密性及布局调整等因素影响,补办资料不齐全,权证办理难度大。由于建设资金紧缺、资料不齐、工程纠纷或手续不全等原因未按规定办理产权证。产权办理在其他单位或者政府平台公司的名下。省直单位与其下属企业产权划分不清晰。国有资产各级管理部门职能划分不清晰,出现交叉现象,可能成为某些官员借机贪污舞弊的诱因。


重用轻管问题突出。各业务部门作为主要的资产使用和保管人,存在重用轻管的情况,资产管理意识有待增强。部分单位“重购置、轻管理”的现象较为严重。一些单位重视资产的入口关,购置过程中不断完善预算审批、招投标程序等制度约束,而一旦购置后,对资产的使用、移交和处置缺乏足够的重视,甚至出现资产损毁找不到责任人的现象,这与长期以来的分散管理密切相关。


账面实物不符现象突出。有的资产权属未明确或者未办理产权,未录入财政资产系统,存在账外账;有的资产存在机关和下属企业共同入账情况。有的单位资产入账不实;有的单位存在抵押融资的问题;有的单位存在在建工程比例严重偏高的现象。在一些事业单位,经年积累的大量待报废资产,因存放不便、管理不善随意处置或者丢失损失,存在有账无物、长期趴账现象。


推进省直国有资产管理改革的做法与成效


强化政治引领,提升治理效能。湖南省机关事务管理工作得到了省委省政府和国管局的高度重视和大力支持。省委书记、省长多次听取汇报并作出重要指示和批示。省委省政府分管领导亲力亲为,推进改革、解决难题、创造条件。省委常委会会议、省政府常务会议多次研究决策国有资产管理改革议题。2021年11月,湖南省召开“全省机关事务工作暨省直国有资产管理体制改革推进会”,省委秘书长主持,常务副省长作会议讲话部署,全省党政机关国有资产管理体制改革整体推进。按照省委省政府和国管局部署要求,湖南省始终胸怀“两个大局”,从政治和全局的高度,深刻认识国有资产改革的重要意义和职责使命,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕推进全省机关事务治理现代化,推进省直国有资产改革,着力提高国有资产保障水平和管理效能。


深化机构改革,强化职能建设。湖南省高度重视机关事务机构建设,14个市州全部设置正处级机关事务行政单位,122 个县市区基本建立了机关事务部门,全省机关事务机构体系更加健全,机关事务行业职能设置、政策制定、监督执行的衔接更加紧密、工作更加协同。湖南省把资产管理职能建设摆到突出位置,通过深入调研和系统思考,理顺资产综合管理部门、主管部门、使用部门和监督部门的关系,着力筹建资产事务中心,专门承担资产管理的事务性工作。


完善顶层设计,强化制度规范。湖南省委深改委将国有资产管理体制改革列为全省需重点突破的改革之一。湖南省机关事务管理局以此为契机,牵头着力推进省直党政机关和参公事业单位国有资产管理体制改革,出台《关于深化湖南省省直党政机关和参公事业单位国有资产管理体制改革的意见》等规范性文件,在意见总揽下建立完善了“一总五分二配套”制度体系,出台《湖南省省直党政机关和参公事业单位国有资产管理办法》,制定办公用房、周转住房、公务用车、办公设备设施与家具、经营用途资产等5类资产的具体管理制度和年度报告、绩效评价两个配套管理制度,以制度和规范统筹推进国有资产管理改革发展。


抓住关键环节,稳步推进改革。全面掌握资产底数是管好用好资产的基础。湖南省机关事务管理局联合省财政厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅对661家省直机关单位的土地、房屋等资产开展专项调查,摸清“家底”,建立了基础数据库,完成信息核准、资产建档、航拍建模等工作,逐步实现资产信息可视化管理,夯实工作基础。权证登记管理是资产管理的“牛鼻子”。湖南省机关事务管理局牵头成立省直机关办公用房权属统一登记工作领导小组和工作专班,安排专项经费,与税务局、财政厅、自然资源厅、不动产登记中心等部门协调推进权属登记工作,完成省直单位办公用房、存量公有住房的权属统一登记、资料移交、汇总分析等工作,同时启动省直垂管、派出机构和市县办公用房、存量公有住房的权属统一登记工作,明确时间表、路线图、责任书。


科学配置使用是发挥资产价值的关键。湖南省机关事务管理局坚持国有资产集中统一管理改革方向,根据省直单位依法履行职能和事业发展需要,结合资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力科学配置资产,统筹调剂存量办公用房,逐步建立省直“6+T+N”相对集中办公区,做到统一标准、统一配置、统一规范使用、统一处置,实现从调剂、购置到最后处置的资产全生命周期管理,通过统筹配置、集约使用,发挥国有资产综合效应,实现整体效益最大化,推动机关运行保障更均衡、更优质、更高效。盘活利用是提升资产使用效益的重要路径。湖南省机关事务管理局会同省财政按照国有资产“一资一策”“多措并举”管理要求,根据存量、闲置、富余土地房屋资产现状和特性,结合市场需求,制定省直国有资产统筹盘活利用总体规划,分步骤、分阶段从省直单位空置、出租的土地、房屋资产中筛选出一批可盘活资产,采取调剂、置换、转化、转让、开发等方式进行盘活利用,充分发挥国有资产综合效益,实现保值增值。


开展专项行动,推进清查整改。湖南省强力推进办公用房专项治理改革,牵头开展全省党政机关办公用房专项清查、督查、整治行动。全省共清理整改办公用房5万余间,整改面积58.6万㎡,被评价为“最彻底、最有成效的专项治理”。全面推进公务用车制度改革。全省党政机关取消公务用车比例达51%,年节约公务交通费用9亿余元,节支率11.73%,取得了改革实效,节约了行政成本。集中推进“三供一业”分离移交改革。涉改的67家省直机关一级单位、129家二级预算单位全部完成“三供一业”公私分离,取得良好的政治效应、改革效应、社会效应和民生效应。推进存量公有住房清查整改,建立省级住房保障工作联席会议制度,从114家省直单位中清查出17788套/间存量公有住房,出台《湖南省省直单位存量公有住房集中清查中有关问题的处理意见》,存量公有住房产权统一登记至湖南省机关事务管理局名下。


创新资产管理,促进共享共用。湖南省将党政机关规范高效运转的保障需求与机关事务职能职责精准对接,打造办公用房、周转住房、公务用车、公务仓、“智慧国资”信息系统五大资产管理平台系统,探索形成系统完善、科学规范、集约高效的国有资产全生命周期全过程管理机制。加强办公用房、办公设备设施与家具、公务用车等资产的统一调配使用,推进省直单位虚拟与实体公物仓建设运行。科学把好“入口端”,着力将低效运转、长期闲置、腾退移交以及达到使用年限能继续使用等资产纳入公物仓管理;精准把好“出口端”,保障省直机关日常办公需求和重大会议、活动临时应急需求。


国有资产管理改革取得的有益经验


湖南省在改革实践中采取“两管理、两办法”方式,有力推进国有资产管理效率和效益双提升。


坚持集中统一、分级分类的管理理念。坚持国有资产集中统一、分级分类管理是机关事务治理体系和治理能力现代化的重要体现。以资产管理为基础的集中统一管理,是新形势下机关事务部门服务大局、履行职责的必然要求,是提升管理保障效能、适应现代机关事务发展趋势的必由之路,是机关事务改革发展的主线。只有坚持国有资产集中统一、分级分类管理,才能理顺体制机制,盘活存量资产,把分散沉淀的资产转化为高效流动资源,从而提高国有资产治理水平和治理能力。机关事务管理部门需要在资产管理中建立国家统一所有、政府分级监管、机关单位支配使用的国有资产管理体制,健全财政部门、机关事务管理部门、机关单位职责清晰、分工协作的国有资产管理体系,构建集中统一、分级负责、分类管理的新型国有资产管理模式。


坚持国有资产全生命周期管理理念。全生命周期管理,是对资产配置、调拨、使用、出租、出借直至资产报废处置整个生命周期的精细化、系统化管理。机关事务部门应逐步实现对资产资源从预算编制到核销的全生命周期闭环管理,使资产使用效能最大化。在配置环节,坚持对适宜统一保障的资产实行专项预算、集中采购。在使用环节,强化对出租出借事项的统一审批、统一招租、统一运营;在使用、出租、出借等环节,利用公物仓强化对资产的共享共用。在处置环节,实行统一组织、统一规程、统一标准,进入公共资源交易平台公开交易。


坚持摸清、管住、用好、盘活的工作方法。按照“摸清、管住、用好、盘活”的思路解决突出问题,形成长效机制。在摸清家底环节,着力实现全面覆盖、动态更新、互联互通;在管住资产环节,注重抓实权属登记、集中统一、分类管理;在用好资产环节,实现科学配置、加强资产管护和循环利用;在盘活资产环节,坚持分类实施、协同合力和阳光公开。


坚持制度建设与实践探索两条腿走路的工作方法。制度建设是提高国有资产管理效率,促进国有资产集中统一管理的根本保证。湖南省根据机关事务法律法规和规范性文件不断完善国有资产管理配套制度,逐步建立健全国有资产保管、领用、入账、交接等内控机制,形成了涵盖资产的配置计划、使用、处置和绩效考核等环节的相对完善的制度与标准体系,从制度规范和具体工作上实现资产集中统一管理落地见效。


在国有资产管理改革中还要把握好三种关系。一是集中统一与分责管理的关系。党政机关国有资产归口机关事务部门集中统一管理,人大实施监督管理、财政实行综合管理、各省直单位实际使用管理。湖南省通过国资改革理顺了各部门之间的管理关系,明确各自职责,形成了每年向省人大报告国有资产管理情况制度。二是全周期与分阶段管理的关系。全周期就是国有资产从进口到出口的配置、使用、处置全过程、全生命周期都要做好资产清查和登记,实现在册管理、全程管理;分阶段就是资产的每一次变动过程,每一个关键环节都加强管理,确保不闲置、不流失,发挥使用效益。三是统筹与分类管理的关系。湖南省机关事务局结合经济社会发展规划制定国有资产中长期利用规划,全面统筹省直国有资产管理;按照土地、房屋、设备、车辆等资产的不同类别特征、使用功能等状况对资产进行分类管理。


做好国有资产管理工作的建议


强化管理主体责任。按照条例要求,全面落实法定职责任务,集中力量、组织队伍开展全面深入的土地、房屋和公务用车等国有资产清查摸底工作,做到“横向到边、纵向到底”,省市县各层级全覆盖,把所有党政机关国有资产全部清理登记,把信息一项一项核准,问题一宗一宗厘清,将底数摸清摸透,将资产统计建档,为权属登记奠定坚实基础。


扩大权属登记范围。将党政机关、参公事业单位、机关直属事业单位、党政机关所属公益一类事业单位,以及所属垂直管理机构、派出机构的土地、房屋资产权属统一登记至机关事务管理部门或行政主管部门名下,实现资产管理范围全覆盖,进而实现集中统一管理。


抓实分类管理。根据资产的类别特性、功能用途、利用方式等因素对资产进行分类管理。以土地房屋资产的管理为基础和重点,统筹管理好公务用车、办公设备设施与家具、通用设备、在建工程和无形资产等。完善不同类别资产的权属登记、清查评估、报告评价等配套措施,实现资产管理规范化、精细化、专业化。


推进精细化管理。坚持统筹整合、优化配置、盘活闲置,加强办公用房、政策性住房、公务用车等国有资产流程化、模块化。通过“一资一策”实现精细化管理。分类研究提出办公用房、周转住房现用、备用和其他资产出租(提租)、开发周转住房、转让等“一资一策”方案,分类组织实施,切实盘活资源。协调整合管理者、使用者、监管者及市场力量,采取多种方式进行盘活利用,充分发挥国有资产综合效益,实现保值增值。


推进资产管理信息化建设。强化信息化、数字化管理与应用,加强顶层设计和统筹规划,精准对接资产管理信息化需求,依托湖南省电子政务云平台加快建设覆盖“智慧国资”等模块的机关事务一体化信息平台,实现实物与虚拟、线上与线下、宏观与微观管理的有机统一;实现实物仓储保障向信息化平台整合保障的转变;实现数据归口、互联互通,并与省财政厅的资产管理系统相对接;实现全流程业务网上办理、一网通办。


强化管理队伍建设。要进一步加强机构和职能建设,吸纳优秀人才进行资产管理工作,通过培养培训、外出学习考察、理论研究、吸收专业人才等多种方式,加强资产管理队伍建设,增强整体素质,提高工作水平。


作者:李永军 石维军(湖南省机关事务管理局)

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